地方专项债试点“自审自发”，新兴产业基础设施纳入用作资本金范围

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21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道 近日，国务院办公厅对外印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（下文简称《意见》），明确了地方专项债的投向领域、用作资本金范围、额度分配、还本付息、审核权限等各方面新的管理规范，旨在强化专项债资金的积极作用，更好地推动经济回升向好。

《意见》明确，将在北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省，以及河北雄安新区，试行专项债项目的“自审自发”，经省级政府审核批准后可立即组织发行，支持经济大省发挥挑大梁的作用。

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《意见》明确指出，加快专项债发行进度，加快专项债资金使用和项目进度，尽快形成实物工作量。无收益的项目、楼堂馆所、形象工程、政绩工程、主题公园、仿古城（镇、村、街）等类型的项目，为专项债禁止类项目。扩大专项债用于项目资本金的范围，将信息技术、新材料、生物制造等新兴产业基础设施等纳入。

2020年-2024年，我国新增地方专项债规模稳定在3.7万亿元~3.9万亿元左右，是地方稳经济、扩投资、惠民生的重要资金。按照中央经济工作会议的部署，2025年新增地方专项债规模有望进一步提升，可能超过4万亿元。

中信证券首席经济学家明明对21世纪经济报道记者表示，《意见》旨在通过优化专项债券管理机制，充分发挥专项债券在稳增长、促改革、调结构、惠民生等方面的积极作用，是落实积极财政政策的重要举措。《意见》的实施将有助于加快专项债券的发行和使用进度，提高资金使用效率，增强地方政府的自主性和灵活性，加强风险防控，保障专项债券的按时足额还本付息，为经济高质量发展提供有力支撑。

扩大专项债投向领域和资本金范围

《意见》明确，将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。

近年来，地方专项债的投向领域不断扩围，为了适应地方经济发展和民生需要，新型基础设施、煤炭储备设施、新能源等陆续纳入专项债投向领域。另外，2019年为了提升专项债对实物投资量的拉动，曾明确专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域。

这次地方专项债管理新政，明确专项债投向领域适用“负面清单”管理，无疑是一项重大改变。这意味着地方政府可以投向更多元的领域，也更容易寻找到符合地方需要、具有地方特色的项目。另外，为了推动房地产市场止跌回稳，“负面清单”为保障性住房、土地储备开了绿灯。

21世纪经济报道记者注意到，主题公园、仿古城等文旅项目，此前是部分地方专项债用于支持文旅开发的重要投向领域，这次被明确列入“负面清单”。

《意见》明确，在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围。提高专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。

广发证券宏观分析师吴棋滢表示，在这些扩大用作资本金的范围中，较为集中的，一是新兴产业基础设施，这有望带来“新基建”的新一轮升温，与科技相关的基础设施建设将带动产业创新加快；二是城市更新的扩容，旧改、棚改、城中村改造等，这有望在2025年提升各省份财政撬动投资的能力。可用作项目资本金的专项债券规模上限比例提升至30%，对部分省份可能影响不大，更重要的是领域的扩容。

确保专项债按时足额还本付息

《意见》指出，开展专项债券项目“自审自发”试点。下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点。试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。

《意见》指出，优化专项债额度分配。额度分配管理坚持正向激励原则，统筹考虑党中央、国务院确定的重大战略和重大项目支出需要，根据各地区债务风险、财力状况、管理水平，以及地方项目资金需求等情况合理分配，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度。

在十个省份以及雄安新区试点专项债的“自审自发”，以及额度向投资效率高、资金效益好的地区倾斜，延续了近年来专项债资源向发达地区倾斜的导向，旨在更好更快地发挥专项债资金稳增长、扩投资等积极效应，支持经济大省发挥“挑大梁”的作用。

《意见》指出，做好专项债券项目融资收益平衡。对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。

受房地产市场深度调整影响，土地出让收入在持续缩水，地方专项债的偿债压力随之加大。近年来，部分地区出现用一般公共预算收入偿还专项债利息等现象，现在明确可安排补助资金及其他收入还本付息，也属于符合现实的务实举措。另外，地方专项债此前要求单个项目实现融资收益平衡，在当前地方有收益的项目数量持续下降的背景下，转而要求专项债实现各市、县区域平衡，且由省级政府兜底，做了适应性调整，同时也在强调地方政府主体责任。

吴棋滢表示，专项债纳入的是政府性基金预算，近年来因土地市场低迷，专项债付息占政府性基金预算收入的比重明显提高，且省份之间分化趋势明显。《意见》确定了省级政府承担兜底责任，并强调可安排财政补助资金偿还本息，意味着或将可通过一般公共预算收入（以税收收入为主）来偿还专项债，这不仅扩大了专项债偿还的安全边际，还扩大了未来专项债规模提升的空间。

申万宏源首席经济学家赵伟表示，《意见》是对过去多年以来专项债券发行使用环节的一次总优化，涉及投向、预算平衡、审核管理、发行使用、管理监督等方方面面。同时，考虑到《意见》是在专项债提前批下达之前发布，2025年专项债发行或可通过上述新机制，扩大投向和加速落地，对稳增长起到更加直接的效果。