袁海霞：财政政策需要有更大突破，地方债短期可落实“四个可为”

图片来源于网络，如有侵权，请联系删除

21世纪经济报道 记者李愿 北京报道

历经多年快速发展，地方政府债券已成为我国债券市场最大的债券品种。

财政部网站显示，截至2024年7月末，全国地方政府债务余额428009亿元。其中，一般债务162425亿元，专项债务265584亿元；政府债券426347亿元，非政府债券形式存量政府债务1662亿元。

9月27日，中诚信国际研究院执行院长、中国地方政府债券蓝皮书副主编袁海霞在“CMF宏观经济热点问题研讨会（第90期）”上预计，今年末地方政府债务规模将超过45万亿、占GDP比重或超过30%，持续发挥着稳增长、补短板、调结构的积极作用，也为当前“一揽子化债”的有序实施提供必要助力。此次会议发布了《中国地方政府债券蓝皮书：中国地方政府债券发展报告（2024）》。

9月26日召开的中央政治局会议提到，要加大财政货币政策逆周期调节力度，保证必要的财政支出，切实做好基层“三保”工作。要发行使用好超长期特别国债和地方政府专项债，更好发挥政府投资带动作用。

不过，今年以来，有关地方债务发行节奏偏慢的问题引发普遍关注，袁海霞表示，受此影响，今年以来基建投资增速低于去年同期且呈逐月回落态势，新增专项债及财政支出对基建投资的支撑效应或有所受限。

“近期货币政策已显著发力，但要从根本上解决信心不足、需求疲软、信用收缩的问题，仍需要财政政策有更大的突破。”袁海霞表示，目前市场对于财政政策的关注和期待进一步升温。从地方债务领域看，短期可以地方政府债券为抓手落实“四个可为”；长期来看，不仅是地方政府债券，整个地方债务领域面临的问题都与宏观转型发展中的深层次矛盾有关，应进一步统筹好化债与发展，把握好“四个关键”，推动长效机制构建。

“四个可为”，即：优化政府债务结构，加大“央进（中央政府债务加大发行）”力度、提升一般债占比；完善债务限额分配，因地制宜匹配发展需求；优化投向并放开资本金领域限制，充分发挥政府投资带动作用；广义基建仍有空间，后续需要结合重点支持领域加强合格项目储备，提升全流程管理水平。

“从目前我国中央政府杠杆率较低，在当前整体宏观效率下滑，微观主体扩表意愿不够强烈等背景下，中央加杠杆可以提振社会信心、扩大有效需求，同时优化政府债务结构、整体宏观债务成本也会趋于最小化，尤其考虑到目前经济发展与转型涉及的重大战略及关键领域的项目大多具有较强的外部性，需要中央政府持续发力。”袁海霞认为。

袁海霞表示，目前我们主要采用发行超长期特别国债的方式，考虑到财政支出偏慢、地方财政持续承压、政策效应的发挥以及“两重”“两新”领域的实际资金需求，建议加快使用，推动实物工作量尽快形成，并根据情况适时追加额度。与此同时，部分地区“三保”压力突出，建议结合地方实际需求和专项债项目收益偏低的实际情况，合理提高地方政府一般债的比重，缓解“三保”压力，也能在一定程度上杜绝部分专项债挪用风险；至于专项债，对于部分资金到位难、对社会资本吸引不足的项目，也可适当考虑加大预算内投资、一般债的支持力度，保障项目尽早开工。

基建方面，袁海霞认为，虽然当前我国宏观效率逐步走低，传统基建项目趋于饱和，但广义基础设施建设仍有较大空间，经济转型发展中的重点领域仍需地方政府债券加大支持，如新型城镇化、以数字经济为代表的新基建领域等。后续要结合宏观发展阶段支持重点领域，逐步完善项目储备长效机制，短期可注重稳增长，加快实施“两重”、继续聚焦投资拉动大的领域，长期注重调结构与促转型，积极落实国家重大规划、持续布局新领域寻找新的增长点。此外，加强“借用管还”全流程管理，不断完善专项债项目穿透式监测、违规使用处理处罚等机制，并全面开展资金使用绩效管理，推动质与量的平衡。

“四个关键”，即：统筹化债与发展，把握好债务规模、结构与效率的平衡；健全地方债务法律法规和监管体系，强化制度约束及立法保障；进一步理顺中央与地方的关系，深化财税体制改革，提升财事权匹配程度；处理好政府与市场的关系，逐步推动地方政府由生产型政府向服务型政府转变，提升资源配置效率。