专项债投向“负面清单”管理 可用于土地储备、收购存量商品房用作保障性住房

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随着地方政府专项债券规模的逐年攀升，其投向领域和管理机制也面临着越来越多的挑战。为了提高专项债的使用效益，防范债务风险，国务院决定对专项债管理机制进行优化完善，其中实行“负面清单”管理是一项重要举措。

12月16日的国务院常务会议指出，要优化完善地方政府专项债券管理机制，允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房，扩大用作项目资本金范围。

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多名受访专家表示，通过专项债的精准投放，不但保障了保障房建设的顺利进行，也将为房地产行业注入新的活力。

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此外，会议中还强调“适度增加地方政府的自主权和灵活性”，或是回应了此前10月国家发展改革委提到的“研究开展项目审核自主权试点”项目。此前，有媒体报道，地方政府专项债项目审核权或试点下放至省级，预计此举将在全国12个省市落地。知情人士告诉21世纪经济报道记者，此消息应属实，部分地区已经落实，项目由地方负责审核。

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优化“负面清单”管理机制

会议强调，对优化完善地方政府专项债券管理机制作出部署，指出要实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理，允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房。

“负面清单”管理机制是指对地方政府专项债的投向领域实施的一种管理方式，其核心在于明确列出哪些领域和行为是不可为的，从而规范专项债的使用。

之前的专项债支持领域主要包括交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、新型基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、特殊重大项目等领域。

此前在2021年，国务院就曾提出，加强专项债券投向领域的“负面清单”管理。在全国范围内严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程、政绩工程以及各类非公益性资本支出项目。在一些债务率指标相对较高的高风险地区，明确不得将专项债券用于非必需的建设项目。

本次实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理。这意味着，除了明确列出的禁止投向的领域外，其他领域均可作为专项债的投向范围。

甬兴证券固收首席分析师郑嘉伟对21世纪经济报道记者表示，专项债的一大优势在于其能有效规避低效率项目的投资。以往，专项债的使用范围遵循“10+3”的模式，即主要限定于科技领域及部分新基建领域。而此次，通过制定专项债的“负面清单”，实际上大幅拓宽了其投资范畴，资金得以流向更高效、更具前景的项目。这一变革，从整体而言，无疑提升了专项债的使用效率，扩大了有效投资范围，将对市场起到积极的促进作用。

优化项目审核管理

此外除强调“负面清单”管理机制之外，会议中还强调要优化项目审核和管理机制，适度增加地方政府自主权和灵活性。要强化专项债券全流程管理，完善资金监管机制和偿还机制。要做好明年专项债券发行使用，尽早形成实物工作量，为推动经济持续回升向好提供有力支撑。

此前就有媒体报道，地方政府专项债项目审核权或试点下放至省级，预计此举将在全国12个地区落地。据相关报道透露，此次试点的地区涵盖了我国GDP排名前六的省份——广东、江苏、山东、浙江、河南、四川，以及五个计划单列市，分别是深圳、大连、宁波、青岛、厦门，此外，雄安新区也位列其中。从网传的名单观察，这些试点地区不仅经济实力雄厚，财政自给能力强大，而且在债务管理方面较为成熟。

该消息并非空穴来风。10月8日，国家发展改革委副主任刘苏社就在“系统落实一揽子增量政策扎实推动经济向上结构向优、发展态势持续向好”有关情况发布会上，提到了“用足用好地方政府专项债”。刘苏社介绍了一系列正在研究的完善地方政府专项债管理新举措，并称要尽快出台，其中就包括“研究开展项目审核自主权试点”。

某券商债券承销人士告诉21世纪经济报道记者，试点地区某省份已逐步落实。专项债涉及的项目本身比较多，县一级部门、市一级部门就可以推荐了，具体到省级财政厅，在每一期专项债发行的时候，会把符合要求的项目纳入募集资金用途中去，项目审批本身不需要国家发改委去做相应的审批。此举提高了项目审批效率，加快了项目开展进度，扩大了有效投资。

土储专项债被重启，重大利好房产

土地储备专项债是专项债的重要品种。11月，自然资源部发布通知，在历经五年的间隔后，再度重启土地储备专项债券。

自然资源部11月11日颁布了《关于运用地方政府专项债券资金推进存量闲置土地收回收购的通知》，将土储专项债用于支持收购闲置土地，为各地启动开展收回收购存量闲置土地提供政策指导和工作依据。

郑嘉伟提到，当前，我国房地产行业正朝着双轨制方向发展，即在鼓励商品房及改善性需求的同时，保障房建设也占据了举足轻重的地位。然而，地方政府因土地出让金下滑，面临资金来源的严峻挑战。

“在此背景下，利用专项债进行土地收储和保障房建设，无疑具有双重意义。一方面，专项债能够有效解决资金来源问题，为地方政府的保障房建设提供有力支撑；另一方面，由于专项债资金成本低、周期长，其优势在于能够覆盖当前保障房项目回报率偏低的现状。”郑嘉伟补充道。

上海易居房地产研究院副院长严跃进表示，此次（国务院常务）会议关于专项债的使用方面，首先就提及了允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房。这充分说明本次地方政府专项债的政策推进，核心要点就是要做好对土地储备和收购存量商品房用做保障房两项工作。其中土地储备的相关工作会涉及用专项债来收储房企无力或无意开发的地块，而收购存量商品房用做保障房则对原先的保障房再贷款做了较大补充。两者对于消化存量土地和房屋具有非常直接的作用，发挥了政府投资在2025年提振内需方面的重要功能。

本报记者梳理发现，10月起，多部委通过新闻发布会等，密集阐述维护房地产平稳发展的政策。其中，专项债作为关键手段频被提及，按需调整优化其投资方向、额度分配、管理机制。